§ 5. Принцип социальной рыночной экономики
1. Данный принцип представляет собой симбиоз конституционных принципов социального государства и свободы экономической деятельности.
Конституция России не дает определения социального государства, указывая только на его общие цели. В социальном государстве должна проводиться политика, направленная на создание условий, обеспечивающих достойную жизнь и свободное развитие человека (ч. 1 ст. 7).
Конституция определяет самые общие контуры социальной политики или задачи, которые должны быть в поле зрения государства, претендующего на признание в качестве социального. Это - охрана труда и здоровья людей, установление гарантированного минимального размера оплаты труда, обеспечение государственной поддержки семьи, материнства, отцовства и детства, инвалидов и пожилых граждан, развитие системы социальных служб, установление государственных пенсий, пособий и иных гарантий социальной защиты (ч. 2 ст. 7).
Нельзя не согласиться с Ж.Х. Македонской в ее оценке, согласно которой "признание нашего государства социальным на сегодняшний день надлежит рассматривать скорее не как реальность или состоявшееся явление, а как одну из первостепенных задач, которую предстоит решить в ходе реформирования России" *(184).
Прав М.А. Митюков, исследующий историю появления в российской Конституции принципа социального государства, в том, что "теоретические разработки концепции социального государства в отечественном государствоведении, к сожалению, находятся в зачаточном состоянии..." *(185).
В условиях неразработанности концепции социального государства в России особую ценность приобретает издание на русском языке книги Хайнца Ламперта о социальной рыночной экономике *(186).
С концепцией социального государства неразрывно связана и концепция социальной рыночной экономики. Хотя в действующей Конституции РФ она прямо не сформулирована, но концепция социального государства, закрепленная в ст. 7, предполагает именно социально ориентированную рыночную экономику. Составными элементами этой концепции являются признание и закрепление в Конституции:
- рыночного характера экономики - как путем введения в Конституцию норм о едином рынке и его правовых основах (п. "ж" ст. 71), так и путем указания на развитие экономики с использованием средств, присущих именно рыночному механизму, - функционирование частной собственности, свободное движение товаров, финансовых средств, свобода экономической деятельности, конкуренция, свобода труда (ст. 8, 34-35, 37, 74);
- права на занятие предпринимательской и иной экономической деятельностью;
- сочетания свободы экономической деятельности, недопустимости вмешательства в нее государства и монополизма с мерами государственного регулирования экономики, направленными на обеспечение надлежащего развития общества на базе экономических и социальных программ, обеспечения благосостояния и социальной защищенности населения, удовлетворение материальных и духовных потребностей личности (ст. 7, 34, 37, 39-41);
- социальных гарантий работников в условиях рыночной экономики, включая гарантированный размер оплаты труда, право на защиту от безработицы, на образование профсоюзов, на индивидуальные и коллективные трудовые споры (ст. 7, 36, 37).
Концепции социальной рыночной экономики и социального государства неразрывно связаны с закрепленной в ст. 34 Конституции категорией экономической деятельности вообще и такой ее формы, как предпринимательская деятельность. Из смысла конституционных положений явствует, что достижение целей социального государства, развитие социальной рыночной экономики невозможно без осуществления в обществе эффективной экономической деятельности по производству материальных и духовных благ в ее наиболее развитой, современной форме - предпринимательской деятельности.
Исходя из этого Конституция РФ, используя в качестве базовой категории понятие "экономической (предпринимательской) деятельности", развивает ее путем закрепления особого конституционного принципа - принципа свободы экономической деятельности с указанием конкретных форм реализации этой свободы.
Однако развитие экономической деятельности в направлении формирования социальной рыночной экономики и достижения задач, стоящих перед социальным государством, невозможно без законодательного закрепления права частной собственности как основы экономического строя общества; это и было сделано в ст. 8, 35, 36 Конституции. Закрепление в этих статьях Основного Закона положения о признании, защите и охране частной собственности представляет собой также исходную основу конституционного регулирования предпринимательской деятельности.
Социальная рыночная экономика предполагает такой экономический порядок, когда происходит относительно свободная борьба рыночных сил, в результате чего одной из основных характеристик данной экономической системы является ее рисковый характер.
Рисковый характер рыночной экономики означает необходимость пропорционального и справедливого распределения рисков, возникающих между участниками товарно-денежных отношений. И это - одна из главных задач, решаемых гражданским законодательством.
Административное законодательство также "связано" со свободной "игрой" рыночных сил. Само по себе появление таких отраслей административного законодательства, как, например, антимонопольное, направлено на ограничение стихии рынка. Ряд правовых институтов используется для предотвращения излишней концентрации объектов права частной собственности в "одних руках".
Рисковый характер рыночной экономики оказывается связанным с различными институтами социального законодательства.
С.М. Ковалевский отмечает, что "ввиду рискового характера рыночной экономики, порождающего разнообразие социально-экономических условий, подобное государство (социальное рыночное государство - Г.Г.) должно обеспечивать своим гражданам необходимое разнообразие видов и систем социальной защиты, а не ограничиваться только социальным вспомоществованием за счет государственных средств" *(187).
2. Принцип социальной рыночной экономики должен учитываться при выборе модели корпоративного управления. Специфическая российская модель приватизации ("самой грандиозной распродажи государственной собственности в ХХ в.") образца 1992-1994 гг. заложила основные характеристики структуры корпоративной собственности и корпоративного управления в России, а также наметила главные направления их развития: 3/5 нынешних российских открытых акционерных обществ появились в результате приватизации *(188).
Массовая чековая приватизация в России, так же, как во многих странах Центральной и Восточной Европы, породила сильную дисперсию собственников. В июле 1994 г. в России было 40 млн мелких акционеров, как инсайдеров, так и аутсайдеров. Естественно, это обстоятельство вызвало процесс концентрации собственности, протекающий в рамках борьбы за контроль над предприятиями. Самыми сильными позициями в этой борьбе обладали бывшие директора государственных предприятий, ставшие менеджерами.
Менеджеры в России "изобрели" несколько способов захвата собственности и посягательств, начиная просто с варварского, когда рабочих под административным нажимом, под угрозой увольнения, принуждали сдавать свои акции в пользу менеджеров, и кончая случаями передела собственности с использованием "декоративного банкротства" (автор термина - В.В. Путин).
К сожалению, дефекты российского законодательства о банкротстве, усиленные ошибками на стадии правоприменения, создают возможность сговора менеджеров с конкурентами их предприятий с последующим переделом собственности при использовании процедур, предусмотренных Законом о банкротстве.
Одной из причин является то, что в соответствии с российским акционерным законодательством в составе совета директоров (наблюдательного совета) акционерных обществ не зарезервированы места для работников акционерных обществ, независимо от того, являются они акционерами или нет, как это предусмотрено законодательством многих стран (например, Германии, Франции) *(189).
В России при разработке проекта Гражданского кодекса из него была исключена статья об обязательной квоте наемных работников в составе наблюдательных советов.
В Германии в 1976 г. был принят в новой редакции Закон об участии работающих по найму в управлении предприятием.
Участие работающих по найму в управлении предприятиями в Германии имеет свою предысторию. В 1951 г. был принят Закон об участии в управлении предприятиями горнорудной промышленности, который предусматривал паритетное замещение членства в наблюдательных советах акционерных компаний горнорудной промышленности и черной металлургии с общим числом работающих более 1000 человек. Из традиционных 11 членов наблюдательного совета пять должны были представлять работающих по найму, пять - акционеров (собственников капитала), а одиннадцатый член избирался большинством от тех и от других. В случае отсутствия единогласия одиннадцатого члена назначал председатель верховного суда земли. Из пяти представителей, работающих по найму, двоих предлагали производственные советы предприятий, а троих - профсоюзы. Включение в состав наблюдательного совета акционерной компании представителей работающих по найму, по сути, является реализацией их права на участие в руководстве компанией.
В 1976 г. в результате долгих дебатов в правительстве, в бундестаге и в прессе Закон 1951 г. об участии в управлении (или о совместном принятии решений) был дополнен. Он был распространен примерно на 650 фирм (акционерных обществ, товариществ) с числом работающих более 2 тыс. человек.
Большинством в две трети наблюдательный совет выбирает председателя и его заместителя. Если один из двух кандидатов не набирает требуемого большинства, председателя наблюдательного совета выбирают его члены от пайщиков - собственников акционерного капитала, а заместителя председателя - от работающих по найму. При равном количестве голосов проводится повторное голосование, после чего, в случае равного числа голосов, председатель прибавляет к полученному результату свой голос.
Как равноправный член правления, избираемого большинством в две трети от общего состава наблюдательного совета, назначается заместитель директора, который занимается главным образом кадровыми и социальными вопросами и, по мысли законодателя, в интересах работающих по найму должен оказывать влияние на выработку стратегии фирмы *(190).
Полагая, что нормы Закона в редакции 1976 г. нарушают целый ряд основных прав: право собственности (ст. 14 Основного закона), право на объединение (ст. 9), право на выбор профессии и рода занятий (ст. 12), право на свободу экономической деятельности (как элемент права на свободное развитие личности - ст. 2), ряд акционерных обществ и ассоциаций предпринимателей обратились с жалобами в ФКС. Немецкая ассоциация защиты прав держателей акций также направила жалобу, не согласившись с решением общих судов, поддержавших Закон.
Лица, подавшие жалобы, утверждали, что предусмотренное законом 1976 г. совместное решение вопросов управления компанией нарушает права собственности держателей акций. По их мнению, "соединение" держателей акций и наемных рабочих посягает на право индивидумов образовывать объединения, поскольку нарушает закрепленное в ст. 9 (3) Основного закона право создавать объединения. Такие существенные ограничения частного бизнеса, утверждали истцы, нуждаются в дополнениях Конституции.
В итоговом решении по делу ФКС указал, что не может поддержать конституционную жалобу. Положения закона о совместном принятии решений, предложенные для проверки, не противоречат Основному закону.
Идея об участии рабочих в управлении возникла в Германии в самом начале индустриализации, констатировал Суд. Она была конституционно признана в ст. 152 (2) и 165 (1) Веймарской Конституции и получила закрепление в Законе о рабочих советах от 4 февраля 1920 г., а также в Законе о выборах рабочих в наблюдательные советы от 15 февраля 1922 г.
Во времена гитлеровского режима эти законы были аннулированы. После 1945 г., в процессе реорганизаций, некоторые немецкие земли инкорпорировали в свои конституции правила, касающиеся совместного принятия решений и участия рабочих в управлении.
Основной закон не содержит прямых норм об участии рабочих в управлении производством. Это предмет федерального текущего законодательства.
В первой части своего решения ФКС отверг утверждение нанимателей о том, что Закон 1976 г. устанавливает абсолютное равенство участия в управлении рабочих и держателей акций. По мнению суда, даже в случае распределения голосов "пятьдесят на пятьдесят" между рабочими и держателями акций председатель совета, который обычно является представителем держателей акций, имеет право решающего голоса.
Сделав этот вывод, Суд воздержался от предположения, что совместное принятие решений, основанное на абсолютном равенстве, могло бы быть неконституционным.
Далее ФКС рассмотрел вопрос о нарушении права собственности. "Положения закона, - говорится в его решении, - не посягают ни на собственность акционеров, ни на права предпринимателей, напротив, они определяют содержание и границы собственности в соответствии с полномочиями, которыми наделяется законодатель согласно ст. 14 (1) Основного закона.
По общему признанию, положения закона уменьшают права акционеров как членов наблюдательного совета... хотя акционеры в целом сохраняют свои возможности по принятию решений. Тем не менее эти ограничения остаются в пределах обязательств собственников перед обществом, а ...обязательства увеличивают в объеме ...отношения между собственностью, о какой идет речь, и ее социальным окружением, в той же степени, как ее социальные функции сужаются" *(191).
Суд подчеркнул, что собственность в долях регулируется акционерным правом, которое налагает обоснованные ограничения на права акционеров.
Собственность в долях не схожа с простой, обычной собственностью: она не может быть использована, ею нельзя распорядиться как в случае, когда используют обычную собственность или распоряжаются ею. Более того, права акционеров не одинаковы в различных формах акционерных обществ и корпораций и зависят от внутренних, локальных процедур принятия решений.
Таким образом, в силу наличия специфических черт собственность на акции не схожа с обычной личной собственностью и не может соответственно регулироваться.
В любом деле, отметил Суд, "совместное принятие решений преследовало цель предоставить большую степень социальной легитимности частному предпринимательству".
Закон о совместном принятии решений "не поддерживает интересы узких групп. Более того, сотрудничество и взаимодействие, пригодные для институционного сотрудничества... имеют общее значение как социальная политика; совместное участие, сотрудничество - это законный политический способ сохранения рыночной экономики. Оно служит общественному благополучию и не может рассматриваться как неподходящее средство для достижения этих целей".
Многие нормы и даже институты формируются под воздействием исследуемого принципа. В частности, нормы гл. 59 ГК РФ "Обязательства вследствие причинения вреда" являются в ряде случаев формой проявления данного принципа.
Очередность удовлетворения требований кредиторов, предусмотренная в ст. 64 ГК РФ, отражает свойственную социальному государству заботу об удовлетворении требований таких первоочередных кредиторов, как требования граждан, перед которыми ликвидируемое юридическое лицо несет ответственность за причинение вреда жизни или здоровью.
При ликвидации юридического лица в результате банкротства требования кредиторов удовлетворяются в очередности, предусмотренной п. 1 ст. 64 ГК (ст. 65, п. 3, ГК РФ). Устанавливая данный порядок очередности, социальное государство сознательно идет на ущемление первоочередных прав таких кредиторов, как залогодержатели (см. п. 1 ст. 334 ГК РФ), в пользу определенной социальной группы, забота о которой является обязательной в силу предписания рассматриваемого принципа.
Принцип социального государства получил свое проявление и в законодательстве о банкротстве.
В ХIХ в. институт банкротства имел своей целью скорейшую ликвидацию должника и удовлетворение требований кредиторов. Затем, по мере усиления социальной роли государства и вторжения его в частноправовую сферу, цели института банкротства стали меняться. Нормы его стали все в большей степени учитывать интересы должников, законодательство о банкротстве стало приобретать все в большей степени "продолжниковскую направленность". И сейчас, как отмечает В.В. Степанов, "если посмотреть на законодательство Англии и США (система общего права), Германии и Франции (континентальная система), то можно увидеть, что законодательство Англии и Германии больше защищают кредиторов, а США и Франции - отдает приоритет защите интересов должников" *(192).
Видимо, такая переориентировка законодательства происходит в силу осознания того, что банкротство предприятий, особенно - градообразующих в России, имеет негативные социальные, экономические последствия не только для должников, их работников, но и для экономики региона или страны в целом.
В законодательстве о банкротстве появляются процедуры, которые имеют целью не скорейшую ликвидацию должника, а, наоборот, восстановление его платежеспособности (санация, реструктуризация и т.д.).
В основе такой процедуры, как конкурсное производство, покоится идея, близкая "солидаризму" Л. Дюги: необходимо подчинить эгоистический интерес отдельного кредитора коллективному интересу всех кредиторов.
Не случайно, определяя особенности банкротства градообразующих организаций, российский Закон о банкротстве учитывает возможные социальные последствия их ликвидации. Этим продиктовано включение в число лиц, участвующих в деле о банкротстве градообразующей организации, соответствующего органа местного самоуправления *(193).